1914年6月28日，奥匈帝国的太子弗兰茨.斐迪南大公和妻子索菲亚在南斯拉夫的萨拉热窝被塞尔维亚民族主义者刺杀，引起了第一次世界大战的爆发。以奥匈帝国和德国为首的同盟国对抗英国、法国、俄国为首的协约国，随着战争的不断升级和扩展，世界上众多国家也卷入了这场战争，有的国家参加了同盟国，有的国家加入了协约国，战争发展到了有史以来空前的广泛和强烈。面临着来势汹涌的国际形势，袁世凯采取了圆滑的外交政策，对参加大战的同盟国和协约国都不得罪，向世界宣告中国严守中立。是啊，十年前，日俄战争在中国的国土上争战，中国政府都宣告中立，何况现在战争是在遥远的欧洲，八竿子都打不着的地方，更应该中立。
日本政府一直在等待着、注视着中国政府的举动，终于等到了中国政府宣布中立，日本政府趁机加入了协约国，于1914年8月15日向德国政府发出通牒：“命令德国撤走在中国海面上的全部军舰，胶州湾的租借地在一个月内无条件交给日本政府接管。”德国正忙于欧洲战场，自知抽不出足够的兵力来防守青岛和胶州湾，又不甘心青岛和胶州湾落入日本之手，德国政府便决定愿意将青岛和胶州湾归还中国政府。德国驻中国大使把德国的这一决定传达给中国政府，中国政府深怕由此卷入战争，回话说：“中国政府已经向全世界宣告中立，绝不参与同盟国与协约国之间的一切事宜，确保中立。”
青岛和胶州湾此时成了德国政府手上一块烫手的山芋，归还中国政府，中国政府不要，就这样交给当前的敌人日本又不甘心。正当德国大使还在纠结，还在游说中国政府的时候，日本政府可是没有耐心了，随即向德国宣战，目的就是从胶州湾和青岛下手，赶走德国人，进而迫使中国政府归降日本，把中国沦为日本的殖民地。既然中国政府已经选择了中立，日本要与德国在中国交战，日本政府向中国政府提出要求: 要求中国政府划出以龙口、莱州及胶州湾一线为中立区，在中立区内，日本军队可以随时登陆，开展军事部署，中国政府不得过问。日本代表着协约国，中国政府深怕得罪了日本政府，就得罪了世界上众多的协约国，迫于日本的巨大压力，中国政府知道不答应日本的要求，就等同于和协约国作对，众多的协约国必定要以中国为敌，不要说众多协约国与中国为敌，就是一个日本，中国也难以对付得了。
中国政府答应了日本政府的要求，按照日本人的要求划出中立区，撤出在中立区的中国驻军。日本军队顺利占领中立区，继续向南推进。日本军队把占领区视为被征服地，把占领区的中国人视为被征服的人，任意侵占民房，强征百姓的牲畜、车辆和民夫，摊派军粮、强奸妇女，随意杀人。日本军队还在占领区发布了三斩一赏一重罪的法令：妨碍日本军队行动者，斩！切割电缆、破损电线杆者，斩！一人犯罪全村人尽斩！知罪不报，连同相邻、乡保，一律从重治罪；拘送匪徒或向日本军队告密者重赏。中国政府为了不被卷入战争，保持中立，一再下令尽快从山东撤出中国驻军，以防妨碍日本军队的行动，引起不必要的麻烦。很快，日本军队就顺利地占领了胶济铁路全线和整个胶州湾，赶走了德国人，并占领了山东省的绝大部分地区。 应日本政府驻中国大使日置宜的请求，1915年1月18日，中华民国大总统袁世凯在中南海怀仁堂接见日置宜等日本外交官员，日置宜把日本政府拟好的对中国的《二十一条备忘录》递交袁世凯，笑着说：“日本政府对大总统表示诚意，愿意把日本与中国多年来的悬案和平解决，以进达日中亲善之目的，兹奉大日本政府训令，面呈政府所拟友善之条款，愿大总统本着进达日中亲善之目的迅速商议解决。”又神秘地补充说：“这只是日本政府和中国政府的事，没必要让他国知道，这个秘密一定要严守。”
日置宜的脸由微笑可亲顿时变得狰狞恐怖，话锋一转，语气沉重的可怕，他说：“当今大多日本国民反对袁大总统，他们认为袁大总统亲近欧美，有意疏远紧邻日本，严重地伤害了日本国民的感情，中国有句老话，远亲不如近邻，大总统如能答应帝国政府之条款，就可以证明大总统执行的是日中亲善政策，就能大大改变日本国民对大总统的误解，有利于日中两国的亲善。”
袁世凯听着微微点头，他打开日置宜送来的条款一条一条看着，条款共五号，每一号包含若干条款，共二十一款。五号内容分别是：第一号、 中国政府承认日本继承德国在山东的一切权利，山东省内土地、岛屿不得让与或租给他国；准许日本人修建烟台、龙口连接胶济线的铁路；开放山东主要城市为商阜。第二号、中国政府给予日本人在南满和蒙古东部广大地区最惠国待遇，日本人在居住往来、经营工商、开采矿产等方面享有特权；旅顺、大连湾租借期限以及南满、安奉铁路交还期限均延长到九十九年。第三号、把汉冶萍公司改为日中合办，附近矿山不准公司以外任何人开采。第四号、中国所有沿海港口、海岸及岛屿，一律不能租借或让与他国。第五号、中国政府必须聘用日本人做政治、财政、军事顾问；日本人在中国内地所设医院、寺院、学校具有土地所有权；日中在中国合办警察署和兵工厂；中国修铁路，整顿港口首先向日本借款。
袁世凯看着吓出了一身冷汗，把《二十一条备忘录》往桌子上一搁，抬头向日置宜等日本政府外交官礼貌地说：“事情重大，需经内阁协商。”送走日本客人，袁世凯的心上堵得就像胸口上压着一块大石头，重重的压的他喘不过气来，他左思右想，也想不出一个应对的好办法。他知道这份条款决不是日本政府一时之想，这是日本政府蓄谋已久的图谋，恰逢欧战爆发，趁着英国、法国、德国、俄国都忙于征战，无力东顾之机，日本借机实现蓄谋已久的控制中国、占领中国的图谋。日本自明治维新以后，提倡向西方学习，大量引进西方的文化和先进技术及设备，军备力量空前提升，1894年发动甲午战争，毁灭了中国的北洋水师；1905年发动日俄战争，打败了装备精良的俄国军队；去年轻易地赶走了德国军队，如今正磨刀霍霍要砍向中国。袁世凯很清楚日本政府的意图，也清楚中国的现状，军事方面，中国军队绝对无力抗衡日本军队，国力方面，中国政府还在靠着向外国借债度日。他把自己关在屋里愁的没有办法，焦急的团团转，他不停地思考着，不停地盘算着如何应付日本政府的对策，他不肯屈服日本政府的强盗行为，但又有什么办法呢？对于日本政府提出的二十一条无理要求，他既不能接受，又不能直接拒绝，内阁也不能拒绝，一但拒绝，正中了日本人的下怀，必然造成日本政府向中国开战的借口。接受日本政府提出的苛刻条件不行，拒绝也不行，日本政府把中国政府逼到了悬崖边上， 逼到了两难之地，袁世凯左右为难，他想不出任何妥当的挽救办法。
袁世凯苦苦的思索，对于日本政府对中国提出的二十一条，中国政府不能接受，也不能直接拒绝，但可以利用民意，把国民发动起来，让民众起来反对，或许能阻止中日条款的签订，起码能起到拖延签订的时间。袁世凯不断地盘算着，绞尽脑汁去想，如何做才能把目前的这个难事摆平，让日本人的如意算盘落空，能让中国付出的损失降到最小。他请来陆军总长冯国璋，密令他联合十九省将军向内阁发出通电：拒绝日本的无理要求，为了捍卫中国的利益不惜与日本一战。这样既能彰显中国军队捍卫国家利益的决心，又能增加日后中国对日本谈判的资本，借机把日本政府秘密要求中国的二十一条无理条款传出去，造成中国民众对日本政府的强烈反抗，引起世界各国政府的注意。 日本政府向中国政府提出的二十一条传开后，中国民众无不愤怒，愤怒的中国人满怀爱国热情，掀起了大规模的抗议活动，集会请愿，游行示威，抵制日货，誓与日寇不共戴天的怒吼声响彻中华大地。欧美列强知道了日本政府向中国政府提出的二十一条，对于日本政府损害他们在中国的利益纷纷提出强烈的抗议。原来日本政府在向中国政府提出二十一条前，已经把其中的第一号到第四号的内容通知了美国、英国、法国和俄国，隐瞒了第五号的内容，《二十一条备忘录》全文披露后，立刻引起了美国、英国、法国、俄国等国政府的不满和强烈抗议。日本政府知道事情已经败露，摄于欧美列强的一致反对，不得不声明条款中的第五号仅是日本政府对中国政府的希望，决不是要中国政府一定答应，以此向列强各国政府做了辩解。 1915年2月2日，中国政府派出谈判代表外交总长陆徵祥，外交次长曹汝霖与日本驻中国公使日置宜、日本公使馆参赞小幡西吉进行密谈，日本政府以支持袁世凯称帝为诱饵，再加以日本强大军事压力的恐吓，恨不得立刻达成协议。袁世凯秘密授意中方谈判代表尽量拖延谈判时间，以尽最大努力减轻中国的损失为目的。就这样中日双方的谈判谈谈停停，停停又谈谈，谈不拢则停，停一段时间又继续谈。日方代表又是利诱又是恐吓，软硬兼施，在日本政府的一再催促下，希望早日达成签约，心急如火焚。中国代表则不慌不忙，能拖则拖，寻找各种理由力避谈判。就这样一直谈到了4月26日，日方代表提出了最后的修正方案，从条款的表面看似乎有些让步，减轻了所提问题的严重性，其本质并没有变化，只是换汤不换药。日置宜在谈判中非常强硬地说：“我大日本帝国政府已经做出了最大的让步，此方案再没有协商的余地了，中方必须全部接受，至于第五号所列各款已经删除了大部分，以后另行商议。”5月1日，中方代表也提出了最后修正案，被日方代表当即驳回。5月7日，日置宜代表日本政府向中国外交部提交了日本政府的最后通牒：中国政府应谅解帝国政府之真诚的友谊，照4月26日修正案记载，不加任何更改，速行应诺。此劝告期望中国政府至1915年5月9日午后六时止满足答复，否则，帝国政府将执行认为必要之手段，合并声明。 日本军队在中国关东实行戒严，日本侨民纷纷准备回国，日本军舰在渤海、黄海上频频往返，大批的日本军队从国内向青岛、沈阳增兵，摆出要与中国大战的态势向中国政府施加压力。面对中日大战将一触即发的危险局势，引起了美国、英国、法国、俄国等等国家政府的严重关切，许多国家的驻华公使纷纷发函、发电、亲自前往中国外交部劝说中国政府让步，以避免战争的发生。英国驻中国公使朱尔典是袁世凯的老朋友，亲自前往袁世凯的总统府劝说袁世凯。朱尔典说：“中日双方发展到了今天的局势，我十分痛心，目前中国的情势至为危险，若与日本开衅，中国即将陷于万劫不复之地，各国虽然都同情中国，却无能为力。摆在中国政府面前的也只有忍辱负重，再没有第二个办法了，接受日本要求，以避战争危机。总统阁下聪明，只要留得青山在，还怕日后没柴烧？埋头苦干十年，再和日本抬头相见。”
袁世凯接受了朱尔典的忠告。于5月9日午后两点，袁世凯召集副总统、国务卿、政事堂左丞、右丞、参谋总长、各部总长、各院院长、讨论日本政府的最后通牒问题。会上，外交总长陆徵祥报告了各国公使的意见，与会官员依据国内形势和国际形势纷纷发表意见，从中国的经济、军事及中国的现状，认为只有保全国体，国人才能免遭涂炭，向日本让步也属合情合理。袁世凯在会上无限愧疚，深深自责：“日本人乘着欧洲战乱，欺我国极弱之时，提出苛刻条款，以最后通牒逼迫我就范。我国力虽弱，若侵及我国主权，束缚我国内政，如第五号之所列，我必誓死力拒。今我国主权内政及列国成约尚能保全，权衡利害，迫不得已接受日本通牒，经此大难，受此奇耻大辱，我等应本着卧薪尝胆之精神，做奋发有为之事业，凡军事、政治、财政、外交力求刷新，定计划、定年限，群策群立，下定决心洗刷国耻，以期达到目的。就像朱尔典所说：埋头苦干十年，再与日本抬头相见，……。”
袁世凯委屈的一把鼻涕一把泪，无比痛苦地在日本政府提出的二十一条的修正案上签下袁世凯三个字，愤然投笔于地，伏案失声痛哭。
袁世凯在二十一条修正案上签字的消息，像一阵刺骨的寒风吹遍了中国大地，满怀着坚持正义，维护国家主权，反抗日本侵略，对中国政府拒绝丧权辱国二十一条寄予期望的人们，群情激愤，从城市到乡村，从工厂到学校，罢工、罢市、罢课、游行示威、抵制日货。爱国运动的热潮就像一股巨大的洪流席卷了整个中国大地，人们愤怒地纷纷走上街头散发传单，集会演讲，揭露日本政府侵略中国的滔天罪行，坚决反对袁世凯及中国政府的执政无能，要求政府严惩国贼，抗日救国，誓死不承认丧权辱国的二十一条。在海外的华侨、留学生纷纷组织回国请愿团，要求中国政府取消二十一条，抗日救国。全国教育联合会作出决定，规定每年5月9日为国耻日，反日情绪，爱国情怀在中国形成排山倒海之势。 为了控制住反日局面，尽快把这股爱国浪潮压下去，政事堂迅速制定了惩治国贼条例，转移民众对政府的不满情绪，把矛头指向了孙中山和他领导的革命党人，诬陷他们是生而无赖，天性好乱，假借国外反动力量，号召内奸，扰乱中华，卖国求荣。派出大批大批的军队和警察，逮捕了众多爱国群众和反对二十一条的人，一律诬陷为乱党，以卖国贼定罪，在残酷的武力镇压下，百姓人人自畏，反对二十一条的浪潮终于被强压下去了。